《資產評估法》實施對評估行業影響猜想
來源: 評估師資訊微信公眾號   發布時間: 2016-07-29 17:25   919 次瀏覽   大小:  16px  14px  12px

2016年72日,第十二屆全國人大常委會第二十一次會議表決通過《中華人民共和國資產評估法》,自2016121起實施。應評估師資訊編輯邀請,筆者將站在一個普通評估專業人員的角度就《資產評估法》實施后會給評估行業、評估從業人員帶來哪些影響進行簡要分析,供大家參考。
一、行業管理體制變化
《資產評估法》第一章第六條 

評估行業可以按照專業領域依法設立行業協會,實行自律管理,并接受有關評估行政管理部門的監督和社會監督。

《資產評估法》第一章第七條 

國務院有關評估行政管理部門按照各自職責分工,對評估行業進行監督管理。設區的市級以上地方人民政府有關評估行政管理部門按照各自職責分工,對本行政區域內的評估行業進行監督管理。

《資產評估法》第六章第四十條  

設區的市級以上人民政府有關評估行政管理部門依據各自職責,負責監督管理評估行業,對評估機構和評估專業人員的違法行為依法實施行政處罰,將處罰情況及時通報有關評估行業協會,并依法向社會公開。
法律名稱雖然叫資產評估法,但從法的內容和記者新聞發布會上官方解讀,資產評估這樣的概念的內涵是廣義的概念,不僅僅是指財政部門所管的資產評估類別,而是包括現在有五個部門分別管的六大評估領域,像房地產、土地、礦業權等等,是個廣義的概念。即其調整內涵包括五個部門分別管的六大評估專業類別。
評估行業發展最為成熟的房地產評估、資產評估、土地評估均已依法設立了行業協會,并分別接受住建部、財政部和國土資源部指導和監督管理。由此看來《資產評估法》實施后,行業管理體制將維持現狀不變。通俗點說就是還是各搞各的、各管各的,基本上是對現狀的法律認可。
最終法律文本確定有關評估行政管理部門按照各自職責分工,對評估行業進行監督管理,也客觀上反映了改變現狀的艱難。當然從長遠來看,法律也明確評估行業發展轉向以行業自律為主,減少不該有的行政職能和行政色彩,讓行業協會與政府行政主管部門徹底脫鉤這一大方向。
對于設區的市級以上地方人民政府有關評估行政管理部門按照各自職責分工,對本行政區域內的評估行業進行監督管理。有的評估從業認員認為地級市也將會都設置評估行業協會,會加重會員單位的負擔,這個理解是不正確的,此條款意在明確地級市的財政局、住建局和國土資源局等政府部門對本行政區域內的專業領域內評估行業進行監督管理職責,而并非指行業協會。
因此,筆者認為行業管理體制基本沒有變化,仍維持多龍治水現狀。當然相關評估師管理辦法和相關評估執業準則、規范(程)修改也勢在必行,但這有個過程。
二、從業門檻降低 評估人員責任重大

《資產評估法》第二章第十二條第四款明確:評估專業人員享有依法簽署評估報告權利。第八條規定:評估專業人員包括評估師和其他具有評估專業知識及實踐經驗的評估從業人員。

《資產評估法》第四章第二十七條規定:評估報告應當由至少兩名承辦該項業務的評估專業人員簽名并加蓋評估機構印章。第二十八條規定:評估機構開展法定評估業務,應當指定至少兩名相應專業類別的評估師承辦,評估報告應當由至少兩名承辦該項業務的評估師簽名并加蓋評估機構印章
以上法律條款旨在體現行政管理體制改革要求,放寬或降低從業人員門檻。現行無論是資產評估準則、房地產估價規范或是土地估價規程,均明確資產類評估報告和不動產類評估(估價)報告必須由兩名以上對應專業類別評估師簽字。未取得評估師資格或雖具有評估師資格但未登記(注冊)也不具有簽署評估報告權利。因此與現行管理制度最大不同在于法律明確了,以后除執業評估師外的其他評估專業人員也具有簽署非法定評估業務報告,出具評估報告權利。
據此,有觀點認為非法定評估業務阿貓阿狗都能簽字?是個人就能出報告?。這種觀點明顯是片面和錯誤的,是對法律條款誤讀。
法律規定非評估師的其他評估專業人員具有簽署非法定評估報告權利,但有明確限制前提條件,即一首先簽署報告人員必須加入評估機構,為評估機構從業人員并具有相應專業知識;其次其必須具有相應行業實踐經驗。只有滿足以上兩個基本前提條件的非評估師才具有非法定評估業務簽字權利。
也就說評估機構內部的財務人員或人事管理人員,其雖在評估機構從業,但如其不具有評估專業知識并不具有簽字權。又如評估類專業的在校學生,其雖然具有一定的評估專業知識,但其由于沒有加入評估機構,因此也不具有報告簽署權利。當然這還得評估監管部門和行業協會出臺相應細則和辦法加以明晰,但筆者認為很可能會要求只有在評估機構從事一定相關評估工作年限,并且通過相應實踐考核,才能成為法律上規定的具有簽署報告權利的評估專業人員。
《資產評估法》第一章第三條 

涉及國有資產或者公共利益等事項,法律、行政法規規定需要評估的(以下稱法定評估),應當依法委托評估機構評估。

對于法定評估業務,其要求則與現行管理要求基本相同,均需由兩名以上相應專業類別評估師簽署。
那么哪些屬于法定評估業務呢?這是眾多評估從業人員提出的疑問。
評估師資訊公眾號曾經發表了資產類評估報告不具備評估師資格的人員也可以出具?一文,該文對于資產評估法定業務有了較為詳細闡述。現摘錄部分如下:
以下關于法定評估業務范圍僅供參考,具體應以國家相關職能部門最終解析為準。

資產評估法定業務的產生源于國有資產管理改革的需要。為防止產權變動過程中國有資產的流失,維護國有資產權益,資產評估應運而生。1991年國務院發布了《國有資產評估管理辦法》(國務院91號令),規定國有資產產權或經營主體發生變化時,必須進行資產評估。此后,《公司法》、《證券法》、《合伙企業法》和《拍賣法》等相關法律,相繼涉及到了有關資產評估事宜。在相關法律、法規的規范下,資產評估的法定業務得以確定。
表:依相關法律法規需進行評估情形

此外,由于原文主要討論范圍為財政資質資產評估業務類,該文并未將房地產價格評估資質的房屋征收評估納入考慮范疇。
根據《國有土地上房屋征收與補償條例》(國務院令第590號)相關規定,對被征收房屋價值的補償,不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產的市場價格。被征收房屋的價值,由具有相應資質的房地產價格評估機構按照房屋征收評估辦法評估確定。
因此,房屋征收(拆遷)評估也屬于法定評估業務范疇。此外,其他評估業務對應經濟行為則多為非法定評估業務。
另參考《浙價服[2011]90號文中有關法定資產評估服務業務范圍說明》,該文件對法定資產評估業務有如下表述:
法定資產評估服務是指資產評估機構根據《公司法》、《證券法》、《企業國有資產法》、《合伙企業法》、《拍賣法》、《國有資產評估管理辦法》(國務院令第91)、《國有資產管理若干問題的規定》(財政部令第14)(筆者注:此為部門規章,實際并非法律、法規)等國家有關法律法規規定為委托方實施下列經濟行為提供的資產評估服務:
(
)以非貨幣資產對外投資;

(二)申請公開發行公司債券;  

(三)國有獨資企業、國有獨資公司、國有資本控股公司的改制、合并、兼并、分立、出售、清算、聯營、股份經營,與外國公司、企業和其他經濟組織或個人開辦中外合資經營企業或者中外合作經營企業; 

(四)各類占有國有資產的企業和事業單位有下列行為:

1.整體或部分改建為有限責任公司或者股份有限公司;

2.合并、分立、清算;

3.除上市公司以外的原股東股權比例變動;

4.除上市公司以外的整體或者部分產權(股權)轉讓;

5.資產轉讓、置換、拍賣;

6.整體資產或者部分資產租賃給非國有單位;

7.收購非國有資產;

8.與非國有單位置換資產; 

9.接受非國有單位以實物資產償還債務;

10.確定涉訟資產價值; 

(五)法律法規和國家有關規定要求的其他需要實施評估的事項。
法律放寬了從業人員準入同時,也強化了對評估專業人員法律責任 ,包括民事、行政和刑事三方面。
《資產評估法》通過之日,即有網友發出以下感嘆:
@
我亦是行人:12條第2項賦予評估人員很大的權力,但實際做得嗎?如果做不到或沒去做,出了問題怎么辦?比如委托方提供一份假不動產證,我們沒有發現,又沒有去登記部門查詢。

@PengNing:看了大法,除了發現我已經違法了之外,也沒有其他了。
這從某種情度上,可以看出法律對評估機構尤其是評估專業人員的嚴格要求和監管。對于評估專業人員相關法律責任具體條款如下:
《資產評估法》第十三條第四款 對評估活動中使用的有關文件、證明和資料的真實性、準確性、完整性進行核查和驗證。
正如以上網友所擔心,對于一些產權證明文件,評估專業人員在常規技術手段下實際無法做到對其真實性和完整性進行檢查和驗證。
廣東省土地估價師協會曾建議將該條款相應修改為對執業中使用的有關文件、證明和資料的真實性、準確性、完整性進行必要的審核并承擔專業范圍內的審查。正是基于評估專業人員在現有條件下基本無法做到通過常規技術手段和查詢途徑鑒別有的評估資料的真實性的考慮,遺憾的是最終法律文件沒有采納該建議。這也給執業評估專業人員帶來了重大的潛在法律風險。
《資產評估法》第七章第四十四條 評估專業人員違反本法規定,有下列情形之一的,由有關評估行政管理部門予以警告,可以責令停止從業六個月以上一年以下;有違法所得的,沒收違法所得;情節嚴重的,責令停止從業一年以上五年以下;構成犯罪的,依法追究刑事責任:  

(一)私自接受委托從事業務、收取費用的;  

(二)同時在兩個以上評估機構從事業務的;  

(三)采用欺騙、利誘、脅迫,或者貶損、詆毀其他評估專業人員等不正當手段招攬業務的;  

(四)允許他人以本人名義從事業務,或者冒用他人名義從事業務的;  

(五)簽署本人未承辦業務的評估報告或者有重大遺漏的評估報告的;  

(六)索要、收受或者變相索要、收受合同約定以外的酬金、財物,或者謀取其他不正當利益的。  

第四十五條 評估專業人員違反本法規定,簽署虛假評估報告的,由有關評估行政管理部門責令停止從業兩年以上五年以下;有違法所得的,沒收違法所得;情節嚴重的,責令停止從業五年以上十年以下;構成犯罪的,依法追究刑事責任,終身不得從事評估業務。  

第四十六條 

違反本法規定,未經工商登記以評估機構名義從事評估業務的,由工商行政管理部門責令停止違法活動;有違法所得的,沒收違法所得,并處違法所得一倍以上五倍以下罰款。  

第五十條 

評估專業人員違反本法規定,給委托人或者其他相關當事人造成損失的,由其所在的評估機構依法承擔賠償責任。評估機構履行賠償責任后,可以向有故意或者重大過失行為的評估專業人員追償。
以上條款明確和強化了對評估專業人員的法律責任。大家有興趣可查閱評估師資訊公眾號上《評估師,刀尖上的舞者》一文,該文列舉了近年來部分典型評估專業人員違法犯罪案例,從司法實踐來看對于評估程序欠缺(如未到現場勘察、產權證造假未被發現)、評估值存在重大偏離市場價格(如嚴重高估評估對象)等問題多被司法機關判定為犯出具虛假證明罪,按本次法律規定,除被依法追究刑事責任外,還將終身不得從事評估業務。同時,第五十條也明確了評估機構和評估專業人員給相關當事人造成損失的應共同承擔民事賠償責任。只能說戴上評估專業人員這頂高帽后真正成為一個拿著賣白菜的錢,擔著賣白粉的風險的工作者。《資產評估法》就是一把懸在評估專業人員頭上的達摩克利斯之劍!
三、評估機構調整勢在必行 評估業務交叉執業或成常態
《資產評估法》實施將給評估機構帶來重大的挑戰,對評估機構,尤其是中小不動產評估資質機構的沖擊不小。
《資產評估法》第七章第十五條 評估機構應當依法采用合伙或者公司形式,聘用評估專業人員開展評估業務。  

合伙形式的評估機構,應當有兩名以上評估師;其合伙人三分之二以上應當是具有三年以上從業經歷且最近三年內未受停止從業處罰的評估師。  

公司形式的評估機構,應當有八名以上評估師和兩名以上股東,其中三分之二以上股東應當是具有三年以上從業經歷且最近三年內未受停止從業處罰的評估師。  評估機構的合伙人或者股東為兩名的,兩名合伙人或者股東都應當是具有三年以上從業經歷且最近三年內未受停止從業處罰的評估師。
關于評估機構的設立條件基本是以資產評估機構設立條件為藍本,因此從設立門檻來說,對已經取得資產評估資質的機構影響最小,或者沒有。但對于房地產評估資質、土地評估資質的機構來說,則大多數機構將面臨不符合法律要求的公司制形式。
從目前來年,除具有房地產評估資質的一級和具有全國范圍執業的土地評估資質機構,其他不動產類評估機構多數均不符合成立公司形式的評估機構,應當有八名以上評估師的要求。這些機構將面臨要不調整為合伙制形式機構,要不只能想辦法增加評估師數量,以達到法律要求成立公司制規定。
筆者認為對于評估機構設立是本次評估立法欠考慮內容之一,一方面法律要體現行政改革精神,降低行業準入門檻,但一方面對于資質取得卻無形中提高了門檻。而且更讓人憂心的是在行業掛靠現象沒有得到很好治理前提下,提高機構設立門檻,增加評估師人數很可能讓有的評估機構為了保住公司制形式,不得不大量增加掛靠評估師數量,而造成形式上評估機構好像有很多評估師,但實際從事評估業務的卻是大量的不具備評估師資格的所謂評估專業人員
此外,法律與評估機構相關還有如下條款,值得關注。
《資產評估法》第六章第四十二條 

評估行政管理部門不得違反本法規定,對評估機構依法開展業務進行限制。
因此,筆者還有個疑問就是土地評估機構在滿足公司形式設立要求后,是否和資產評估機構一樣不再有執業地域范圍的限制?個人認為應該是這樣的,要不土地評估專業類別豈不自縛手腳?!當然,這還有待土地評估專業類別監管部門和相關行業協會進一步明確。
評估業務范圍或者說評估邊界是評估從業人員關注的另外一個重要內容。
《資產評估法》第一章第五條 

評估專業人員從事評估業務,應當加入評估機構,并且只能在一個評估機構從事業務。

《資產評估法》第四章第二十八條 

評估機構開展法定評估業務,應當指定至少兩名相應專業類別的評估師承辦,評估報告應當由至少兩名承辦該項業務的評估師簽名并加蓋評估機構印章。
第一章第五條明確了評估專業人員只能在一個評估機構從事業務。因此,同時具備多資格的評估人員只能選擇在一個具有多資質的評估機構從業或者只能選擇一個資格在單資質的機構執業。
舉個例子,某人同時具有資產評估師資格和房地產估價師資格,現分別在某地資產評估機構和某地房地產評估機構登記(注冊),根據法律要求,則只能放棄一個,或者選擇在一家同時具備資產評估資質和房地產評估資質的評估機構執業。
由于本次法律雖然明確了國家根據經濟社會發展需要確定評估師專業類別。但卻沒有或者說無法明確各評估師專業類別對于的評估對象和邊界。只是規定評估機構開展法定評估業務,應當指定至少兩名相應專業類別的評估師承辦。
我們都知道現狀財政部門的資產評估與住建、國土部門不動產評估對于評估對象或者說邊界爭議甚大,資產評估師是否可以簽署出具法定評估業務的單項不動產評估報告,法律并沒有直接予以體現,法律只是以相應專業類別"加以表述,資產評估師是否屬于不動產評估的相應專業類別,我們不得而知,以后估計會出現一法多表的解讀,這勢必仍會產生爭議。
對于非法定評估業務那自然不存在此類爭議,很簡單既然不具備評估師資格的其他評估專業人員都能簽署評估報告,那資產評估師在成為符合具有專業知識和實踐經驗的條件后當然也可以從事非法定業務的不動產評估業務,反之不動產類別的評估師在一定條件下也可以從事動產、企業價值類業務,正如有的評估人員所說資產評估師是評估師,房地產、土地評估師是評估專業人員,當然也可以反過來說房地產、土地評估師是評估師,資產評估師是評估專業人員,這樣的解讀真是妙不可言,也令人無語。
有學者認為《資產評估法》通過實施后,原來的資產評估機構將大舉進入不動產評估領域,與房地產、土地評估機構形成大混戰的局面。可能也是基于此的理解。
但不管行業怎樣,站在一個普通評估師、評估專業人員的角度,應該不能固步自封的在鑒證類業務中為各項經濟行為背書、替人擔責,靠資格和準入吃飯的日子畢將過去。唯有真正運用專業能力,向咨詢和顧問的方向發展,才有真正意義上的前景。最壞的時候也是最好的機會,淘汰過剩產能,消滅惡性競爭,評估行業任重而道遠。
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